Reforma política en el Perú: explorando la caja de Pandora

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Escrito por César Yupari Chaccha

Editado por Bruno André Herrera

En marzo de 2019, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP en adelante), conformada por académicos y expertos en la materia, presentó su informe final sobre el trabajo que fue encomendado por el entonces presidente Martín Vizcarra con el objetivo de plantear una propuesta de reforma política. Los años previos se habían caracterizado por las constantes confrontaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que culminaron con la renuncia de Pedro Pablo Kuczynski en marzo de 2018. A pesar de las recomendaciones planteadas por esta Comisión, el conflicto político entre estos dos poderes del Estado escaló hasta el punto que se disolvió el Congreso y se dieron nuevas elecciones parlamentarias extraordinarias a inicios de 2020. Sobre la base de estos hechos, este artículo planteará una descripción conceptual de la política como actividad en el Perú, revisará algunas de las reformas realizadas en torno a ella e intentará señalar cuáles son más viables.

¿Qué se entiende por política?

Entrado ya el 2021, con el caos, la muerte y los escándalos a la orden del día, se podría concluir legítimamente que los peruanos nos hemos acostumbrado a vivir en medio de la incertidumbre. La política, qué duda cabe, ha sido el escenario por antonomasia de esta vorágine de decisiones equivocadas. No obstante, la percepción generalizada de que la política no soluciona nada y, más bien, entrampa el desarrollo del país es una conclusión falaz. En realidad, lo que hemos venido presenciando en los últimos años es la proliferación de una mala práctica de la política cuyo principal combustible ha sido la debilidad institucional estatal. Paradójicamente, el declive de la política como una forma racional de conducirnos como sociedad se ha dado en un período de democracia abierta. Si se extiende el argumento de que la política es perjudicial, también se podría incluir a la variable democrática como un problema adicional que nos enloda más. Seguir este camino argumentativo es, cuando menos, debatible.

Ciertamente, la lógica indica que requerimos una reforma política que sea efectiva para manejar la cosa pública y que sea eficiente en el uso de nuestros recursos. El alcance y la orientación de esta reforma dependerá del diagnóstico que se haga sobre el sistema político peruano. En ese sentido, es importante plantear una reflexión desde estos tres elementos: (i) explorar qué es lo que entendemos por política, (ii) describir los principales componentes estructurales de nuestro sistema político, y (iii) proponer algunos cambios institucionales sobre la base de los análisis que se han venido elaborando desde inicios de la década del 2000 en adelante.

En primer lugar, la política, en su acepción más común, es la actividad relacionada a la cosa pública y al gobierno. En general, cuando nosotros nos referimos a ella la primera imagen que se nos viene a la mente son las notas periodísticas que describen las actitudes y el comportamiento de nuestros políticos. Otro elemento que siempre está presente en nuestro horizonte cercano son las elecciones que sirven para elegir a nuestras autoridades de turno (presidente, congresistas, alcaldes). Esta, sin duda, es la dimensión de la política a la cual estamos más habituados; sin embargo, existen otras dos dimensiones que también son esenciales para nuestra convivencia en sociedad.

Por un lado, tenemos a las instituciones y a las normas que se efectivizan a través de la burocracia del Estado con la cual, inevitablemente, interactuamos en algún momento de nuestra vida. Por ejemplo, al obtener un documento de identidad de parte del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil o al inscribir una organización política en el Jurado Nacional de Elecciones. Esta es la política en un sentido más estructural. Por otro lado, tenemos a las políticas públicas que son llevadas a cabo por los organismos ejecutivos del Estado y que aplican medidas para modificar la situación de los grupos sociales. Estas tres dimensiones son las que Vallès (2007) denomina como la política como estructura, la política como proceso y la política como resultado. En la tradición anglosajona es más simple identificar estas dimensiones ya que existe una palabra distinta para cada una de ellas: polity se refiere a la política como estructura, politics se refiere a la política como proceso y policy se refiere a la política como resultado.

El sistema político peruano: su diseño institucional

Para poder pensar una propuesta de reforma política, es necesario conocer cuáles son las bases institucionales de nuestro sistema político. Para tal fin, tomaré el esquema que propuso el académico Dieter Nohlen (2010, p. 109) para describir la estructura y los componentes de un sistema político: el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos.

  1. El sistema de gobierno

Si el Estado peruano tuviese un documento de identidad, la descripción señalaría que es una república democrática de tipo presidencialista. Precisamente, la celebración del Bicentenario responde al cumplimiento de los doscientos años desde que dejamos de ser parte de la monarquía española absolutista y nos convertimos en un Estado independiente. Gran parte de la discusión inicial de los primeros legisladores al momento de elegir la forma de Estado que iba a tener el Perú giraba en torno justamente a si se atenuaba el modelo monárquico más hacia el estilo británico o se promovía un Estado similar al francés o al estadounidense. Al final, primó el modelo republicano y se estableció de tal forma en la Constitución de 1823 (Ramos, 2019). En particular, nuestro sistema de gobierno lo define la interrelación entre nuestra forma de estado (república), nuestra forma de gobierno (presidencialismo) y nuestro tipo de régimen (democrático).

  • El sistema electoral

El sistema electoral peruano está conformado tanto por los organismos constitucionalmente autónomos que llevan a cabo las elecciones presidenciales, congresales y locales, así como por la normativa institucional que sostiene su quehacer. Precisamente, la finalidad del sistema electoral es traducir el voto de los ciudadanos en la elección de autoridades bajo ciertos criterios especiales y en virtud del principio de representación política (Sartori, 2007).

Hasta antes de 1993, el único organismo que estaba a cargo de las elecciones era el Jurado Nacional de Elecciones (JNE en adelante). La Constitución de ese año desconcentró las labores que realizaba el JNE y las materializó a través de la creación de dos nuevos organismos: la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Del lado normativo, los instrumentos legales que determinan los criterios con los cuáles se elige a los cargos de elección popular son la Ley de Orgánica de Elecciones (aplica para elecciones presidenciales y congresales), la Ley de Elecciones Regionales y la Ley de Elecciones Municipales.

De todas estas leyes, las disposiciones más importantes en materia electoral son las que tiene que ver con el tipo de circunscripción electoral que maneja el Perú (distrito único para presidencial y múltiple para congresistas), la forma en la cual se vota (voto universal, directo, obligatorio, secreto y preferencial), la inclusión de dos etapas de elección (segunda vuelta para elecciones presidenciales), la valla electoral y la cifra repartidora que determinan qué bancadas ingresan al Congreso y cuántos escaños ocupan (Blancas, 2019).

  • El sistema de partidos

De acuerdo a Carlos Blancas Bustamante (2019), el conjunto de partidos políticos, la posición que tienen en el sistema político y la interacción existente entre ellos son elementos constitutivos de nuestro sistema de partidos. Justamente, los partidos políticos son, formalmente, las instituciones que deberían captar el interés general de toda la ciudadanía y canalizar su preocupación a través de la elección de candidatos para cargos públicos. En la práctica, nuestro sistema de partidos si es que no es inexistente, al menos es precario, ya que los partidos no tienen una identidad propia que los distinga entre sí. Además, los intereses que han canalizado en los últimos veinte años han sido sumamente particulares, es decir, no han pensado en el bienestar general ni en un proyecto de país a largo plazo.

Aún así, existen ciertos criterios que la Ley de Organizaciones Políticos ha señalado para intentar construir un sistema de partidos que efectivice la participación política de las personas. Algunos de ellos son el número de afiliados, la presencia territorial, la implementación de reglas internas (en especial, sobre la elección interna de candidatos) y las condiciones de la vigencia de su inscripción en el Registro de Organizaciones Política (por ejemplo, no pasar la valla o no participar en las elecciones puede hacerles perder su calidad de partidos).

La propuesta hecha por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política

El informe final (Tuesta et al., 2019) de esta Comisión utiliza el diagnóstico de cada uno de los elementos de nuestro sistema político (sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos) para plantear algunos proyectos de ley que generen cambios necesarios. El siguiente cuadro resume temáticamente todas las propuestas sugeridas:

Sin duda, el trabajo realizado por la CANRP fue encomiable. Sobre las propuestas, los autores del informe han señalado que sus recomendaciones deben aplicarse integralmente, es decir, son indisociables una de otra. Lo esperado es que cualquier reforma que se planee hacer en el sistema de gobierno tendrá algún efecto en el sistema electoral o en el sistema de partidos. Si esto es así, se configura un escenario impensado: es imposible controlar todas las variables institucionales para que una reforma política de ese calibre prospere. Es por esto que la mayoría de reformas políticas que se han dado después de los años 90 han sido parciales—si no incompletas—y han creado nuevas reglas no formales, como por ejemplo el proceso de descentralización hacia las regiones (cuando estas no tenían el conocimiento ni la capacidad financiera para autogobernarse eficazmente) o la prohibición de reelección en cargos de elección popular (evitando la formación de políticos de carrera y abriéndole paso a políticos novatos y sin experiencia en la cosa pública).

Conclusiones

¿Qué reflexiones podemos sacar de todo lo antes mencionado? En primer lugar, las crisis políticas en el Perú parecen ser más la regla que la excepción. En segundo lugar, necesitamos conocer y entender las razones de carácter institucional que subyacen a este clima de conflictividad política permanente. En tercer lugar, debemos tener presente que, potencialmente, cualquier propuesta de reforma política puede generar efectos no deseados en el sistema político. En cuarto lugar, se debe tomar en cuenta que una reforma política tan ambiciosa como la que planteó la CANRP encontrará una fuerte resistencia al cambio en los diversos grupos que forman parte de la administración pública, en los mismos congresistas y hasta en los propios partidos políticos.

En conclusión, lo esencial sería adoptar las propuestas que sean más viables de acuerdo a los recursos del Estado y a su capacidad para hacerlos cumplir en la práctica. Además de esto, su enfoque no debe limitarse al análisis institucional o normativo, sino que debe incluir incentivos individuales y colectivos que permitan cesar la conflictividad entre los poderes del Estado y reducir las condiciones que posibilitan una mala praxis de la política. A fin de cuentas, el objetivo de cualquier reforma política debe ser que los ciudadanos voten con convicción (no solo por el mal menor) y se sientan lo suficientemente representados ante la oferta que exhiben los partidos en las elecciones. Tengamos en cuenta que la democracia es un lunar en nuestra historia republicana y que su continuidad no depende exclusivamente de las autoridades gubernamentales. Por ello, el cambio hacia una práctica virtuosa de la política también debe provenir de nosotros.

Referencias bibliográficas

Blancas, C. (2020). Derecho electoral peruano. Lima: Palestra Editores

Nohlen, D. (2010). La democracia. Instituciones, conceptos y contexto. Lima: Fondo Editorial de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega.

Ramos, C. (2019). Historia del Derecho Peruano. Lima: Palestra Editores.

Sartori, G. (2007). ¿Qué es la democracia? Madrid: Taurus.

Tuesta, F., Muñoz, P., Campos, M., Bensa, J. & Tanaka, M. (2019). Hacia la democracia del bicentenario: Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Lima: Konrad Adenauer Stiftung. https://www.kas.de/documents/269552/7547910/Hacia+la+democracia+del+bicentenario.+Comisi%C3%B3n+de+Alto+Nivel+para+la+Reforma+Pol%C3%ADtica.pdf

Vallès, J. (2007). Ciencia política. Una introducción. Barcelona: Ariel.

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