Un diseño hecho para el caos

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Editado por Pía Noblecilla

Las crisis políticas en el Perú han dejado de ser la excepción a la regla. Se ha vuelto usual que los peruanos estemos constantemente a merced de destapes, descubrimientos y acusaciones de todo calibre que debilitan progresivamente la legitimidad de nuestras autoridades. A pesar de la tragicomedia a la que nos hemos visto sometidos estas últimas semanas por el caso “Richard Swing”, esta situación esconde detrás razones de carácter estructural que van más allá de los designios de ciertos personajes de la farándula política. Por ejemplo, se discutió en el fuero del Congreso diversas figuras jurídicas estipuladas en la Constitución: la vacancia presidencial y la censura ministerial. El objetivo de estos dos procedimientos políticos es que tanto el presidente como cualquiera de sus ministros puedan ser expulsados del cargo que ostentan. Pero, ¿por qué nuestra Constitución contiene este tipo de sanciones y a qué lógica responden? Este breve texto tratará de responder a estas interrogantes.

En primer lugar, se debe desagregar el diseño institucional que nuestros fundadores le dieron a la naciente república peruana en el siglo XIX. El sistema de gobierno que el Perú asumió es el presidencialismo, es decir, tenemos un Jefe de Estado que se encarga de gobernar al país y que se distingue funcionalmente, en virtud del principio de separación de poderes, del Congreso de la República. En contraste, el parlamentarismo es otro sistema de gobierno en el cual el Ejecutivo está a cargo del gobierno, con la diferencia que este se conforma por la decisión de los parlamentarios, habida cuenta que no existe una clara separación de poderes. Ahora bien, existe una serie de características que son propias de cada uno de estas formas de gobierno, pero que en el diseño peruano se conjugan entre sí. El siguiente cuadro ilustra las principales sus principales características.

En los inicios de la república, la importación del presidencialismo estadounidense tenía sentido, ya que el sentimiento mayoritario de la época era que no se quería imitar el modelo parlamentario de las monarquías de ese entonces (justo se acababa de terminar la sujeción del Perú con la monarquía española). Dada esta lejanía ideológica entre el republicanismo y la monarquía, el debate constitucional por el sistema de gobierno se decantó hacia la adopción del presidencialismo. Sin perjuicio de esto, la figura de la vacancia presidencial fue considerada desde un inicio como un mecanismo de control al poder del presidente (Váldez, 2019, p. 31). Esta y otras medidas posteriores acortaron significativamente la distancia entre el presidencialismo y el parlamentarismo.

De acuerdo al constitucionalista Domingo García Belaúnde (2009), el Perú actualmente tiene una forma de gobierno de tipo presidencialismo atenuado o también denominado presidencialismo parlamentarizado híbrido (Carey, 2006, p. 123). Esta atenuación se ha venido instituyendo progresivamente a través de las constituciones de 1856, 1933, 1979 y 1993 que introdujeron elementos propios del parlamentarismo como la conformación de un Consejo de Ministros sujeto a control del Congreso por medio de los mecanismos de la investidura, la censura o la interpelación. Asimismo, se incorporaron la disolución del parlamento (elemento propio del parlamentarismo) y la cuestión de confianza como una potestad del presidente para defender la estabilidad del Ejecutivo en el supuesto de que el parlamento censurase a todo el gabinete en repetidas ocasiones. 

La idea detrás de estos cambios al modelo presidencialista era que el balance entre el Ejecutivo y el Parlamento sea realmente efectivo, sobre todo para controlar el poder del presidente. A pesar de las buenas intenciones del legislador peruano, los resultados no siempre se condicen con lo que se deseó en un principio. El propio García Belaúnde y otros académicos que han investigado sobre estos temas (García Marín, 2019; Carey, 2006) han señalado que la introducción de elementos del parlamentarismo al presidencialismo en los países latinoamericanos no ha servido de mucha ayuda para evitar el uso desmedido del poder por parte de los presidentes (ejm: Fujimori padre en los 90) e incluso ha debilitado la estabilidad del mandato presidencial (ejm: Fernando Lugo en Paraguay, Dilma Rousseff en Brasil).

Uno de los efectos negativos de la parlamentarización del sistema presidencial es la inestabilidad política que puede generar un choque constante entre el Congreso y el Ejecutivo. El recuento histórico del siglo XX señala que ha habido períodos en los cuales ha habido una seguidilla de cuestionamientos incesantes por parte del Congreso a la política de Estado del gobierno de turno. Así sucedió con los gobiernos de José Luis Bustamante y Rivero (1945-48) y de Fernando Belaúnde Terry (1963-68) quienes, al no tener una bancada oficialista mayoritaria, no pudieron detener los embates de la oposición (García Belaúnde, 2009, p. 127). Ante el desgaste de la legitimidad de su mandato, estos dos presidentes fueron depuestos por medio de golpes de estado. En atención a este escenario de enfrentamiento político y de resquebrajamiento del régimen democrático, surge en la Constitución de 1979 la figura de la disolución parlamentaria como una forma de restringir el margen de acción de una belicosa mayoría parlamentaria de oposición. Esta figura cambió en la Constitución de 1993 debido a que la disolución de la Carta Magna de 1979 era efectiva para la cámara de diputados cuando el Congreso era bicameral. En cambio, en el Congreso unicameral actual, la disolución se aplica a todo el parlamento en su conjunto. El antecedente más próximo de la aplicación de esta figura es la disolución del Congreso que realizó Vizcarra en el 2019. 

Si a lo antes mencionado, se suma el hecho de que el Perú no tiene un sistema de partidos consolidado y que las reglas electorales han convenido en que las elecciones del presidente y de los congresistas sean simultáneas (en primera vuelta), el diseño institucional del presidencialismo atenuado se problematiza aún más. Por un lado, es sabido que la distribución partidaria de los últimos congresos ha sido el fiel reflejo de la atomización de los intereses políticos que pulularon después del golpe de 1992 y de la caída en desgracia de los partidos tradicionales como el APRA, PPC o Acción Popular (vaya ironía). Desde el 2001 en adelante, ninguno de los vehículos electorales que ganaron las elecciones presidenciales obtuvieron una mayoría parlamentaria oficialista significativa, es decir, mayor al 50% de curules. En el mismo sentido, ningún partido de oposición ha tenido una mayoría efectiva en el Congreso (a pesar de la cifra repartidora), lo que no ha evitado que los intereses particulares de las bancadas de oposición hayan confluido en situaciones límite como la de las vacancias promovidas en el 2017 contra PPK y en el 2019 contra Vizcarra.

Por otro lado, se ha discutido el hecho que las elecciones presidenciales y congresales sean simultáneas—las dos se realizan en la primera vuelta—en la medida que no han generado su fin primordial: dotarle de una mayoría efectiva a la bancada oficialista. Las últimas tres elecciones generales confirman con hechos esta suposición: en el 2006, el APRA ganó las presidenciales, pero el partido con mayor representación partidaria fue el de Ollanta Humala; en el 2011, el Nacionalismo de Humala ganó las presidenciales y obtuvo la mayor representación partidaria, pero su bancada se desintegró a los pocos meses de asumir su mandato; en el 2016, PPK ganó las elecciones, pero su partido tuvo una participación partidaria menor en el Congreso. Justamente, el destino político nefasto de PPK evidencia la problemática de un presidente solitario que, al tener una bancada oficialista minoritaria, tiene que negociar subrepticiamente votos con la oposición para que no lo vaquen.

Lo curioso de todo esto es que los políticos han aprendido a moverse en pro de sus objetivos a pesar de que no existe un sistema de partidos que pueda canalizar ordenadamente las demandas de la población. La verdad es que no necesitan construir grandes entidades partidarias de carácter nacional para ganar las elecciones y lograr sus agendas particulares (Levistky & Zavaleta, 2019, p. 71). Más aún, se debe tomar en cuenta que el referéndum que impulsó Vizcarra en el 2019 no ha generado incentivo alguno en los políticos para que actúen conforme a un proyecto partidario de largo aliento si es que ya no pueden reelegirse. Por lo tanto, no genera extrañeza que el uso de la vacancia presidencial se haya normalizado en tan poco tiempo (2 años) y haya sido propuesta tan entusiastamente por parte de dos congresos que tienen composiciones partidarias disímiles entre sí. Lo que sí debe generar una alarma en la ciudadanía es que la defensa de la institucionalidad presidencial y de la institucionalidad congresal utilice a las Fuerzas Armadas como si estos últimos fuesen los árbitros que pueden dirimir cualquier disyuntiva entre los poderes del Estado. Seguir este camino de argumentación debilita severamente al régimen democrático que muchas veces damos por sentado y del cual usualmente renegamos. No vaya a ser que, por jugar a quitarnos el tanque entre los civiles, terminemos perdiendo nuestras libertades más elementales. 

A manera de conclusión, es pertinente discutir algunas de las últimas aseveraciones que el pensador político más influyente de los últimos años, Alberto Vergara, ha dado en diversos espacios de discusión académica y en entrevistas en el 2020. La primera conclusión a la que ha llegado es que el diseño institucional actual (presidencialismo atenuado + inexistencia de un sistema de partidos) ha generado efectos perniciosos en los políticos para que actúen sobre la base de sus propios intereses. El bienestar público general no es una prioridad para estos políticos huérfanos de organizaciones partidarias tradicionales. Por lo tanto, las siguientes elecciones seguirán perpetuando una imagen ya conocida: un presidente solitario con una bancada minoritaria, es decir, ya no el presidencialismo atenuado, sino el presidencialismo atrofiado. La segunda conclusión de este analista es que no existe un proyecto republicano de Estado que prime por encima de cualquier apetito de uso particular del poder. La Administración Pública es una papa caliente que nadie—ni siquiera académicos tan preclaros como Vergara—sabe cómo enfriar, pero sí se sabe cómo comer. La tercera conclusión es que la gente realmente está harta del llamado “ruido político” y, peor aún, en un contexto de pandemia se hace más evidente. No obstante, si nadie quiere hacerse cargo de este problema estructural que implica un esfuerzo temporal extenso, ¿quién lo hará? En realidad, ante un vacío de poder, podría hacerlo cualquiera que tenga la actitud proactiva de querer hacer algo. Lo que no se sabe a ciencia cierta es si los que realicen ese esfuerzo lo harán pensando en su propio beneficio o en el de todos los peruanos.

El pesimismo de Vergara, a pesar de válido, da una posible salida: la reforma tiene que venir de arriba hacia abajo. Es decir, los que saben más y tienen más conocimientos sobre la cosa pública tienen que dar la pauta de cómo salir de este embrollo. Sin embargo, este tipo de reformas de arriba hacia abajo ya vienen pensándose desde el 2001 sin éxito alguno. Las mentes más brillantes de este país han discursado sobre los problemas políticos e institucionales del Perú y han identificado con precisión quirúrgica el origen de los síntomas de nuestro Estado enfermo, pero han fallado en señalar el camino a seguir. Entonces, ¿no hay nada más que hacer? ¿apagamos la tele? Respetuosamente, disiento del fatalismo intelectual. 

Cualquier solución que se proponga desde el Estado tiene que venir, necesariamente, de la mano de la sociedad civil organizada tanto como un ente propositivo, así como un ente vigilante de la clase política. Puede sonar romántico, pero las evidencias históricas más recientes son bastante contundentes. En el 2016, solo intervención de personas organizadas y comprometidas con la democracia evitó la posibilidad de un gobierno fujimorista con ribetes abiertamente autoritarios. Asimismo, las manifestaciones públicas en el 2019 en contra de la vacancia ilegal de Vizcarra fueron decisivas para medir el termómetro del público sobre un acto evidentemente antidemocrático. Estos dos actos constituyen una señal poco rimbombante, pero real de que las cuestiones públicas requieren el involucramiento de personas interesadas por el bien común. El diseño institucional estatal requiere cambios desde arriba que perpetúen nuestro régimen democrático, pero estas modificaciones tienen que estar legitimadas por una población activamente ocupada en la vigilancia de sus autoridades y preparada en el supuesto que quieran ingresar a un cargo de elección popular. Así como reza el adagio de los cómics popularizado por el tío de Peter Parker: un gran poder conlleva una gran responsabilidad. Entonces, no podemos rehuir a la responsabilidad de mejorar a este país.

Referencias

Carey, J. (2006). Presidencialismo versus parlamentarismo. Revista POSTData: Revista de Reflexión y Análisis Político, (11), 121-161. https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=52235599005

García Belaúnde, D. (2009). El presidencialismo peruano y su funcionamiento (con referencia al sistema constitucional peruano). En A. Ellis, J. Orozco & D. Zovatto, Cómo hacer que funcione el sistema presidencial: making presidentialism work (pp. 119-135)Universidad Nacional Autónoma de México. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2748/9.pdf

García Marín, I. (2019). La parlamentarización peruana (2001-2016). Presidencialismo y sistema de partidos. Espiral, Estudios sobre Estado y sociedad, 26(74), 127-163. https://doi.org/10.32870/espiral.v26i74.7050

Levitsky, S. & Zavaleta, M. (2019). ¿Por qué no hay partidos políticos en el Perú? Lima: Planeta.

Valdez, A. (2019). La vacancia presidencial por incapacidad moral permanente en el orden político peruano (Tesis para optar el título de Abogado). Universidad de Piura. Facultad de Derecho. Programa Académico de Derecho, Lima, Perú. https://pirhua.udep.edu.pe/bitstream/handle/11042/4101/DER-L_027.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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